政府综合财务报告的合并范围应当包括所有政府直接或间接控制的单位，无论其是否具有法人资格。

根据政府会计准则，合并范围的确定依据是控制权，而非仅法人资格。政府直接或间接控制的单位均应纳入合并范围。